Конец власти. От залов заседаний до полей сражений, от церкви до государства. Почему управлять сегодня нужно иначе - Мойзес Наим

Кроме того, США возглавляют НАТО – наибольший, а после распада противостоявшего ему Варшавского договора и единственный в мире военный альянс такого масштаба. Из всевозможных признаков гегемонии этот – самый существенный. Союзы всегда были ключевым инструментом политики великих держав, дополняя дипломатию угрозой тех или иных военных действий, определяя сферы влияния и запретные зоны и упреждая агрессию гарантиями взаимной защиты. Иначе говоря, они были структурными элементами мирового порядка. И многие десятилетия союзы мира строились по единому, неизменному образцу. НАТО и Варшавский договор установили жесткий порядок по обе стороны железного занавеса. Недавно обретшие независимость страны третьего мира быстро оказывались в центре их внимания и вовлекались, где кнутом, где пряником, в орбиту западного мира или соцлагеря.

Сейчас, через десять с лишним лет после упразднения Варшавского договора его участниками в июле 1991 года, НАТО ликует. Еще бы: в него вошли три бывшие советские республики, а также семь бывших членов советского блока.

НАТО с Россией остаются соперниками: Россия выступает против расширения альянса за счет своих соседей и против развертывания в Центральной Европе средств противоракетной обороны НАТО. Но кроме того, было также заявлено, что НАТО с Россией не враги, а партнеры, а с 2002 года действует специальный совет, призванный нормализовать отношения между ними и разрешать любые споры. Кроме России, у НАТО нет другого очевидного потенциального врага – новая ситуация для главного альянса, заставляющая искать себе новые способы применения. Главный вопрос, стоящий на повестке дня, – миссия альянса в Афганистане, в которой участвуют военнослужащие всех двадцати восьми государств-членов НАТО, а также еще двадцати одного государства.

Но в альянсе появляется все больше слабых мест, вследствие двух обстоятельств: ничто не угрожает существованию самого НАТО, и сила НАТО равна суммарной силе стран, в него входящих. В афганской миссии основная нагрузка приходилась на США, вклад же остальных государств был гораздо скромнее, некоторых – вообще символическим. Несколько стран прекратили участие в этой миссии. Когда в Нидерландах начались протесты против присутствия в Афганистане нидерландских войск, эти протесты стали одной из причин падения в феврале 2010 года правительства Нидерландов, а затем страна отказалась от участия в миссии. Такие участники миссии, как Франция и Германия, ответили отказом на просьбу американской стороны о вводе дополнительных войск. Кроме того, все присутствующие в Афганистане контингенты действовали по разным правилам, диктуемым национальными военнокомандными учреждениями и даже законодательными органами той или иной страны. Принятое в Праге или Гааге парламентское постановление вполне могло регламентировать, что позволительно, а что нет солдатам НАТО, если придется воевать с “Талибаном”, готовить афганских солдат или бороться с торговцами опиумом. Из-за таких ограничений некоторые американские солдаты стали расшифровывать аббревиатуру ISAF (International Security Assistance Force, то есть “Силы содействия международной безопасности”) как I Saw Americans Fight (“Я видел дерущихся американцев){213}.

Пока НАТО пытается преодолеть эти противоречия, право координировать действия входящих в него стран оспаривают параллельные структуры. Частично его функции дублирует действующая уже не первое десятилетие оборонная структура – Западноевропейский союз. У Евросоюза есть свой исполнительный орган по вопросам оборонной политики, в состав которого входят Европейское оборонное агентство и ряд других структур. Это агентство проводит свои, независимые от НАТО, зарубежные операции, в числе которых миротворческие миссии, предоставление военной помощи, а также участие в многонациональных воинских формированиях. Разумеется, каждая страна Евросоюза по-прежнему имеет свою армию. Взаимодействие НАТО с национальными правительствами и бюрократическими структурами Евросоюза привело к тому, что Североатлантический альянс все больше напоминает винегрет из разных юрисдикций и международных форумов, где дублируются многие функции, но начисто отсутствуют иерархия принятия решений и четкая субординация.

Появление “добровольной коалиции” в качестве новой разновидности многонациональных военных инициатив – яркое свидетельство того, что подобные объединения теряют свою силу. Сильнее всего эта тенденция проявилась при возникновении ситуативного союза стран, готовых либо принять участие в американском вторжении в Ирак 2003 года, либо поддержать его каким-либо иным способом. Но все вышесказанное также относится к операции в Афганистане и к спасательным, миротворческим и гуманитарным миссиям, от оказания помощи пострадавшим при землетрясении до патрулирования морских путей близ Сомали (где военные разных стран действуют сообща при формальном отсутствии соглашений, возможных при подобных обстоятельствах, а также без побуждающей к участию главенствующей силы). Поскольку решение об участии “добровольцев” принимается исходя из конкретной ситуации (а не согласно прописанным в договоре условиям), их обеспечение зависит от политической обстановки в их странах, готовности этих стран длительное время покрывать финансовые издержки, а иногда и от дополнительных договоренностей о преференциях, получаемых ими в обмен на участие; так, некоторые страны – участницы иракской операции добились для своих граждан упрощенной процедуры выдачи въездных американских виз.

Что же касается реально существующих новых союзов, возникших в мире в эпоху Pax Americana, то некоторые из них – обычные объединения стран с целью военного сотрудничества членов того или иного территориального образования (скажем, того же ЕС). Например, Африканский союз располагает собственными миротворческими силами, которые участвуют в урегулировании региональных конфликтов. Южноамериканский Совет по вопросам обороны развивает военное сотрудничество в Латинской Америке. Но по форме это совсем не те традиционные альянсы, которые строятся на тесном взаимодействии, общих планах и совместных технологиях и на гарантиях взаимной безопасности. Теоретически можно было бы ожидать появления нового союза вокруг того или иного государства, несогласного с единоличным лидерством США (такого как Китай или Россия), с тем чтобы тот занял место Варшавского договора. И напротив, активнейшие усилия – хоть в основном и бесплодные – прилагал президент Венесуэлы Уго Чавес для создания совместно с Кубой, Боливией и другими сочувствующими странами военного блока, который должен был бы стать региональным противовесом США. Фактически сегодня существуют более представительные “альянсы” между государствами и поддерживаемыми ими негосударственными субъектами: между Ираном и “Хезболлой” с “Хамасом”, а также предполагаемая связь между Венесуэлой и такими организациями, как “Революционные вооруженные силы Колумбии” (FARC) и организация “Отечество и свобода басков” (ЭТА){214}.

Единственной военизированной ареной, где по-прежнему сохраняется сложившаяся иерархия игроков, остается торговля оружием, по крайней мере теми видами, которые считаются традиционными. Тон здесь, как и когда-то, задают уже не одно десятилетие возглавляющие список торговцев оружием США, Россия, Китай, Франция, Германия, Италия, на которые приходится львиная доля торговых сделок. Но официальные продажи, подкрепленные правительственным финансированием, это всего лишь часть реального объема мирового рынка оружия. Как говорится в докладе генерального секретаря ООН за апрель 2011 года: “За последние десятилетия характер торговли оружием существенно изменился: если раньше все, как правило, сводилось к непосредственным контактам с правительственными чиновниками или агентами, то сегодня почти повсеместно им на смену пришли частные посредники, действующие в условиях чрезвычайно глобализированного мира, нередко – через сложную цепочку получателей”{215}. Эта часть торговли оружием, нерегламентированная и зачастую не имеющая привязки к конкретному государству, никем не контролируется и свидетельствует о падении влияния национальных министерств обороны в условиях вооруженного конфликта – и является очередным показателем упадка власти.

Закат экономической дипломатии

Помимо создания военных альянсов, великие державы традиционно прибегают и к экономическим рычагам воздействия, привлекая к защите своих интересов другие страны. Простейший инструмент – двусторонняя (то есть идущая непосредственно от правительства к правительству) помощь в виде кредитов, грантов, преферентной торговли, а также соглашений по совместной разработке полезных ископаемых. Также экономическая дипломатия может носить карающий характер, принимая форму торговых барьеров между странами, бойкотов, эмбарго и санкций, направленных против экономических институтов той или иной страны.